农业部门规模庞大、农村人口众多，是中国相对于世界其他国家的最大不同之处。独特的体制和工业化道路，更使得中国对于农村金融体系的安排，具有了自己非常鲜明的政府主导型特色。20世纪80年代以来，伴随着农村经济的发展和金融形势的变化，对农村金融体制做了三轮重大的改革。总体看来，三轮改革之后，才算真正开始启动以解决农村融资问题为方向的改革。

    第一轮改革：建立起单独的农村金融安排

    此轮改革之前，国家对于农村的金融安排，只是扮演动员农村储蓄，支持城镇工业化发展的角色，并没有建立起单独的为农民生活、农业生产和农村发展服务的真正的农村金融组织。农村信用社在人民银行管理的大制度框架下，有过若干次的隶属关系调整，最有代表性的是曾交给人民公社管理(1958—1961年)。农业只能从财政获得援助，金融部门只作为储蓄动员的机器存在。

    计划经济时期对农村生产效率的压抑和对农业剩余的过度剥夺，在1978年后有所松动。农村作为国民经济的薄弱环节，在巨大的生存危机下，成为改革先锋。伴随包产到户的实施，2亿多农户从人民公社和生产大队的体制下逐步解放出来，重新成为农村经济主体，农村金融的交易对象一下子由原来的2.6万个人民公社突然变成了2亿多个农户，原有的城乡合一的动员储蓄与发放信贷的金融管理体制、管理方式显然无法适应这种变化，单独设立为农村服务的金融机构成为必要。于是，第一次农村金融体制的系统改革出台。

    这一改革延续多年，主要有五方面的内容一是恢复中国农业银行，并改变传统的运作目标，明确提出大力支持农村商品经济，提高信贷资金使用效益。农业银行恢复后，其农业贷款对象从以集体为主变为以农户为主。二是农村合作信用社也从政社合一的体制下解放出来，恢复“三性”，即组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性。明确界定其合作金融组织的性质，不能作为农业银行的基层机构。其业务规模和内容有了快速发展，对农民个人贷款也由过去主要用于治病和解决生活困难，转变为既用于承包土地，也用于发展各种经营，贷款数额成倍增加。三是成立国家农业投资公司、国家林业投资公司、中国农村发展信托投资公司(简称“中农信”)，中国经济开发信托投资公司(简称“中经开”)，部分省市也成立了类似公司。这样，农村金融组织体系基本上建立起来，并呈现出多元化的格局。四是放开对民间信用的管制，允许民间自由借贷，发展农村社区的合作基金会和一些农业企业的财务公司，企业融资异常活跃起来。五是发展多种信用方式，除存款、贷款等基本信用方式外，债券、股票、基金、票据贴现、信托、租赁等纷纷面世，信用手段进一步多元化。

    这次农村金融体制改革适应了农村经济发展的要求，呈现出农村金融与农村经济的良好互动关系。若以1980年为基期，1980—1993年间，农行和农信社存款增加了18.7倍，年平均增幅达25.7%；贷款增加了15.6倍，年平均增幅24.1%。农村社会总产值增加了12.3倍，年平均增幅22.1%。农村经济的发展为农村金融业发展提供了良好的环境。农村金融机构通过筹措与运用资金，支持了农村经济发展，并且体现了“金融先行”的特征。

    由于中国农业银行一直身兼政策性和商业性的双重任务，不利于商业化发展和经营管理的改善。农信社在农业银行直接管理下，没有独立发展空间，恢复“三性”成为一纸空文。加上部分正规金融机构和民间金融组织非规范经营，加剧了农村金融风险。农业生产力的大幅度提高，使得农产品供给量大大超过了农副产品收购资金所能购得量。而1985年专业银行企业化改革后，农产品收购资金短缺，“打白条”、压级压价和限收拒收现象严重，严重挫伤了农民的生产积极性，也加大了各级财政的负担，这迫切需要专门的政策性金融机构专司支农。于是，以建立农村金融体系为，目的的第二轮农村金融改革势在必行。

    第二轮改革：意图建立起三位一体的农村金融体系

    1996年农村信用社与农业银行脱离行政隶属关系后，农村信用社改革才算真正起步。这轮改革始于1993年年底以来的经济金融形势的变化以及一系列新的金融制度的安排。

    1993年，农村金融体制的改革要求已经提出，政策性金融机构按设计逐步建立。在此基础上，《国务院关于农村金融体制改革的决定》明确提出，农村金融体制改革的指导思想是“建立和完善以合作金融为基础，.商业性金融、政策性金融分工协作的农村金融体系”。此轮改革出台的主要措施有以下五点：

    一、组建中国农业发展银行。该行为直属于国务院领导的政策性金融机构，主要任务是以国家信用为基础，筹集农业政策性信贷资金，承担国家规定的农业政策性金融业务，代理财政性支农资金的拨付，为农业和农村经济发展服务。农发行的成立，使政策性农村金融与商业性农村金融的剥离成为可能。

    二、中国农业银行将政策性业务划出之后，转变为国有商业银行，按照现代商业银行经营机制运行。

    三、农村信用社从农行独立出来，向合作制方向发展。并在信用联社基础上，有步骤地组建农村合作银行。

    四、清理整顿农村合作基金会，明确其不属于金融机构，不得办理存贷款业务，要真正办成社区内的资金互助组织。

    五、属于非银行金融机构的中农信由隶属于国家农业投资公司，改变为隶属于农业部。中经开仍隶属于财政部，但办理农业信托投资。

    新的农村金融组织体系，构建了三位一体的符合农村融资需求的金融体系。但是，实际运行的结果却与政策意愿大相径庭，农村资金供求矛盾反而日益突出。农民的消费性金融需求几乎不可能再从正规金融体系中获得满足，农业生产性金融需求也有了十分苛刻的贷款条件，农村基础设施与公共服务建设的发展性金融需求也缺乏来自于大银行的资金保证。

    正规金融供给的不足，必然由非正规金融安排来补充，于是民间借贷和各类合会组织兴起，带来了许多金融纠纷。各类基金会和部分农信社不能规范经营，金融市场寻租现象普遍，农民从农信社获得的资金成本和高利贷有些类似。

    中央汇金公司谢平等人对金融腐败的研究表明：在正规金融供给不足的情况下，金融管制使得民间借贷等非正规的金融供给无法做出补充。而且，正规金融市场价格与民间借贷价格没有本质区别，原因是金融机构的隐性寻租。农户为了促使信用社真正成为“联系农民的金融纽带”付出的纽带费用和贷款申请费用，与民间借贷实际上是均衡的，正规金融甚至具备了高利贷特征。

    央行副行长吴晓灵也曾尖锐指出：近几年来，随着国有商业银行的战略调整，农业发展银行的职能由综合性向单一性的转变、农村信用社体制改革的反复，使农村金融体系的整体功能受到削弱，已不适应农业和农村经济发展的需要。从总体上看，近几年农村金融体系对县域经济的信贷支持力度不但没有加强，反而有所下降。在县域经济的存款市场上，资金通过邮政储蓄和国有商业银行大量流向城市，使资金本来就短缺的县域经济发展雪上加霜。在县域经济的贷款市场上，商业金融机构和政策性金融机构的贷款投放明显减少，合作金融机构的贷款投放虽然有所增加，但后继乏力。

    按第二次改革的政策设计意图，为农村提供金融服务的三家金融机构中，中国农业银行发放商业性贷款，农业发展银行发放政策性贷款，农村信用社则按照合作制原则发放小额农户贷款，形成商业金融、政策金融、合作金融分工合作的农村金融组织体系。但是，实际运作中，我们没有看到这“三驾马车”并驾齐驱去支撑农村金融体系。

    中国农业银行在1996年后“洗脚上田”，逐渐撤并基层分支机构，退出了农村信贷市场。农业发展银行也没有担当起为农村发展发放政策性资金的角色，只是代理财政发放粮食收购贷款。粮棉油流通体制理顺后，连其存在的合理性都受到了怀疑。于是，广大农村仅剩下农村信用社还发挥着金融供给者的作用。

    由于农信社既没有实行合作制的先天基础，也没有实行合作制的后天动力，只能继续沿袭农业银行管理时期商业化的经营方向，政策层面也一直没有给其一个清晰的定位，其经营也就一直处于风雨飘摇状态。于是，伴随农村金融需求的大幅度增加，金融供求缺口越来越大。再加上其他因素，更使得农村金融“失血”严重。比如，邮政储蓄、国有商业银行；股份制商业金融、政策性金融等安排，由20世纪90年代初的“涌向农村”，到90年代后期的纷纷“逃离农村”，只留下农村信用社承担一身三任的角色。

    实际上，农信社本身的历史包袱沉重，资本金严重不足，产权不明晰，法人治理不完善，管理责任难以落实，几乎没有形成自我管理、自我发展的机制，服务方式、服务手段、服务领域也难以适应农村发展要求。农村信用社连自身生存问题都难以解决，谈何“支农主力军”作用的发挥呢?

    数据显示，自20世纪70年代开始，农村信用社对农村的贷款余额就持续小于农村的存款余额(即贷/存比小于1)。80年代贷/存比在1/2左右，90年代在2/3左右。其中，1995年农户储蓄仅有22%用于农户贷款(根据中国人民银行调查统计司1992、中国农村住户调查1996整理计算)。这意味着农民“自愿”地把资金让渡出去，以至于农村存贷差成为各家金融机构争夺的对象。

    在各家金融机构纷纷撤出农村市场，农信社又被多次强调恢复合作制，成为“支农主力军”后，农户从农信社获得的贷款仍不足其向农信社存款的1/3，其中2002年为27%，2003年为31%。即使按宽口径的全部农业贷款计算，对农贷款占农户存款比例也不足四成，2002年为36%，2003年为39%。

    可见，第二轮农村金融改革只是搭建一个三位一体的农村金融体系框架，初衷良好，但政策意图并未达到。被要求向合作制方向发展的农村信用社面临着多重角色冲突：合作性?政策性?还是商业性，农信社改革不知路在何方。

    第三轮改革：下放农信社走向市场化

    “三农”问题在世纪之交成为政府工作的“重中之重”，农村金融体制改革也就理所当然地成为金融体制改革中的“重中之重”。支农呼声的日益响亮，使得几乎是惟一一家还为农民提供信贷资金的正规金融机构——农村信用社，自然而然地摆脱了前两轮改革中的配角角色，成为这一轮改革的主角。

    实际上自1999年起，农信社的改革试点方案就一直在探索之中，国务院曾组成若干专题小组，调研。制定农村信用社改革方案，新一轮改革正是在这一基础上的决策。2003年6月，以《深化农村信用社改革试点方案》为标志，这一轮深化农村信用社改革试点由8省市试点，进一步扩散到全国。

    这轮改革是在资金富裕的大背景下进行的。20世纪90年代后期以来，全国金融系统存差不断扩大，到2005年，存差达到9万亿元。在这种情况下，农信社的管理权下放给了地方政府。

    这轮改革是按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求，加快农村信用社管理体制和产权制度改革，把农村信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构，充分发挥农村信用社农村金融主力军和联系农民的金融纽带作用，更好地支持农村经济结构调整，促进城乡经济协调发展。

    其后，又进一步在全国推开以明晰产权和完善农村信用社经营管理体制为中心的农村信用社改革。可以预见，本轮改革完成以后，诸如农村信用社产权不明晰，法人治理结构不完善，管理责任不落实等等问题将得以较大程度的改善，将逐步实现农村信用社“谁出资、谁管理、出了问题谁负责”的局面。

    但是由于本轮改革的目标不是解决农村融资问题，而是解决农信社生存和发展问题，所以在解决农村融资问题上，几乎没有进展。农村金融体制改革始破题

    笔者曾论述过农村金融体系之所以存在的理由，在于农村信贷市场有信息不对称、抵押物缺乏、特质性成本与风险、非生.产性借贷四大问题。这些问题是任何自上而下的金融机构都无法解决的。不可能克服这四大基本问题的农村信用社，事实上早已在追求商业化目标，将大部分资金贷放到非农部门。因此，无论如何改革，也难以在整体上成为服务“三农”的金融机构。要解决农村融资问题，建立适合农村需要的金融体系，在三轮农村金融体制改革山穷水尽之后，才真正到了破题的时候。

    第三轮以农信社为主的农村金融体制改革，实际上已经承认了通过建立正规金融体系以解决农村融资问题思路的失败，所以转向了重点解决在改革过程中付出巨大代价的农信社的生存问题。新的农村金融模式自然也就扩大到农信社视野以外。